关于全县农村集体土地管理的调研报告

全县43个乡镇，农业户224687户，全县农业人口80.76万，家庭承包经营的耕地总面积549490.45亩，是怀化市最大的农业大县、人口大县。

1、二轮土地延包完善情况

我县1997年完成农村土地二轮延包，按政策规定确定了农村土地承包经营的三十年不变方针，2006年又在1997年的基础上进行资料整理和重新换发证工作，全县43个乡镇到户的承包合同书已全部交县经管局并经县经管局整理后移交县档案局存档，承包合同录入现已完成10个乡（镇），签订家庭承包合同书210682份，颁发土地承包经营权证205671份，占应颁证的97.62%。

2、土地整理情况

全县进行土地整理的乡镇7个，占乡镇总数的16.3 %，土地整理的总面积146622亩，确权到户面积146622亩，确权到户率达100%。

3、农村土地承包经营使用情况

全县农作物种植面积达821536.96亩，其中粮食作物702698.36亩，经济作物118838.6亩，抛荒88亩，占全县耕地总积0.16‰，承包耕地建房占用面积350.5亩，占全县耕地总面积0.64‰.

截至2012年12月底，全县共流转各类土地29.41万亩，其中水田7.639万亩，旱土10.27万亩，占耕地总面积32.6%，四荒地5.496万亩，林地5.995万亩，其他0.01万亩。用于水稻种植和水稻制种等粮食作物的面积3.55万亩，占流转水田总面积的46.5%，其余25.86万亩，主要是种植蔬菜类、水果类和药材类等经济作物。流转方式主要是租赁，有种植大户、合作社等直接与农户签订承租合同的，有组里与农户签订委托流转协议，再由组里与合作社等签订合同的，有组里与农户、村里与组里签订委托流转协议，合作社再和村里签订承租合同的。合作社与村、组签订合同的，除了付给农户的土地承包金外，还要付一定的工作经费作为村组人员的报酬。全县43个乡镇有15个乡镇建立了农村土地流转服务中心，工作人员54名，专门负责本乡镇土地流转的指导、档案的管理、流转纠纷的处理工作。到目前为止，在农村土地流转方面还没有听到强迫流转的情况反映。

2012年全县征占农村土地面积达3284.5亩，按土地性质划分，耕地2043.5亩、林地1163亩、其他78亩，分别占征占土地的62.2%、35.4 %、2.4%；按征占用途划分，公益性用地面积2419.8亩、商业性用地面积864亩（其中企业730亩、商业80亩、房地产54.7亩），分别占征占土地的73.67%、26.33%。这些被征占的土地，到目前为止，承包经营合同、承包经营权证书均没有履行变更登记手续。

在《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》颁布以后，全县43个乡镇有25个，建立了乡镇农村土地承包经营纠纷调解委员会，负责指导所辖乡（镇）农村土地承包纠纷调工作， 全县659村有420个村建立了村级土地纠纷调解委员会，调解人员1287人，负责所辖村的调解工作。从事调解工作的乡镇，每年给予0.5万元—1万元不等的工作经费，村里负责调解工作的基本是村干部，由于乡（镇）村调解机构的建立，有效地开展纠纷调解工作，我县的土地纠纷基本解决在基层。县里设立了农村土地承包经营纠纷仲裁委员会，组成人员16名，由经管局、法院、县法制办、农业局人员等组成，但没有设立仲裁庭，没有开展实质性的仲裁工作。

（一）领导重视，严把农村土地承包经营关。二轮土地延包工作在1997年完成，但有很多工作不甚完善，2006年又在1997年的基础上重新整理资料，重新进行换发证工作，这次资料整理及换发证工作取得了很大成效，承包合同一式四份，承包户、村、乡、县档案局各存一份。为了更好地搞好农村土地经营工作，要求乡镇配备专门人员建立农村土地承包经营档案库，将农村承包合同录入电脑管理。这方面搞得较好的有双井等10个乡镇，现电脑录入工作全面完成，在录入过程中，严格按实有面积、实际地名、准确无误的丘块及四至进行了登记录入，到目前为止双井等10个录入全面完成、各种登记资料完备的乡镇，没有出现一期因面积不符、地名错误、丘块及四到不清而发生纠纷，到县经管局要求调解仲裁的。

（二）建立了乡镇土地流转大厅为载体的土地流转服务体系，保障农村土地有序正常流转。我县低庄镇等9个乡镇建立了农村土地流转中心并在相应的村建立了村土地流转工作站，有效地管理所在乡村的土流转工作，取得了很好的效果。为了搞好农村经营承包管理工作，支持和鼓励种植大户、专业合作社依法合理流转土地，于2010年 7月出台了《溆浦县农村土地承包经营权流转财政奖补专项资金管理办法（试行）》（溆政办发[2010]25号文件），对土地流转大户进行奖补，到2012年三年共兑现土地流转奖补金180万元。水东镇下绿化村，由于镇村两级土地流转机构完备，2012年做到了土地整村流转，是我县第一个整村土地流转的村，被称为土地流转的下绿化模式。下绿化村的主要做法，一是从做好思想动员，算好经济帐入手，精挑细选流入对象，最后选定了条件较好的、从事水稻制种、技术力量雄厚、资金充足的洪江市隆茂专业合作社作为土地流出对象；二是提供优质服务环境，支村两委牵头主动挑担，政府主动介入，职能部门主动服务；三是突出规范流转。首先，规范流转程序，严格按照《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法》，依法进行流转，力保流转过程公开、公平、透明。以村为单位，对有流转意向的农户土地进行登记造册，农户与村民小组签订委托流转协议书，村民小组与村委会签订委托流转协议书，最后由村民委员会与洪江市隆茂专业合作社签订土地流转合同。每一个具体操作过程，均召开相应的支村两委会议和村民代表大会，通过张榜公布的形成及时通报土地流转情况及进度，在整个流转过程中没有一起群众有争议的纠纷发生；二是规范流转合同，严格按照《农村土地承包经营权流转管理办法》制定规范的合同文书，特别对流转区域内公益设施的维护、保护等都作了明确的约定。流转合同在政府的指导下签订，及时报镇土地流转中心进行鉴证，并在镇经济发展中心备案。

（三）构建乡村调解体系，是处理农村土地承包经营纠纷自始至终的主体，是农村土地承包经营纠纷得到有效调解的保障。农村土地承包经营纠纷出在农户，出在村组最基层，这就要求我们工作的重点在基层，调解的主体在基层，在乡（镇）村两级建立农村土地承包经营纠纷调解委员会意义重大，乡村调解体制完善的乡镇，基本没有因土地纠纷到县上访的现象，乡村调解成效显著。现全县双井镇等     25个乡镇420个村建立了两级土地纠纷调解委员会，2012年在县局备案的79期纠纷中，建立了乡（镇）村纠纷调解委员会，正常开展工作的乡镇没有一期，这充分证明了建立乡（镇）村两级纠纷调解委员会的重要性和必要性。

（一）农村土地承包经营方面。农村土地承包二轮延包和2006年换发证工作做得不彻底，虽然农村土地承包到户合同全县43个乡镇除少数村个别组外全部上交到了县经管局，经县经管局整理交到县档案局存档，但由于乡村有些干部对土地承包工作的认识不够，责任不强等原因，使二轮延包工作和2006年的换发证工作存在诸多问题。一是闭门造册，换发证时就在二轮延包资料的基础进行填写，不深入田间地头实地核对，造成面积不符、丘块不清、四至不详等问题发生；二是不与承包户见面核对，代替户主签字，欺上瞒下，突击完成任务；三是签订了合同，没有发承包经营权证，全县43个乡镇的经营权证都从县经管局领回去了，也都发到了村里，由于村干责任心差，认识不够，乡镇检查不严，监督不利，到目前为止，还有部分乡镇部分村的经营权证还没有发到农户手中。陶金坪乡乡门村戴永军与本村戴英喜等发生土地纠纷，由于没有承包经营权证，法院不予受理，要求县政府给予颁发，经查全村的经营权都没有发，而且不止乡门村，陶金坪乡其他村也基本没有发。大渭溪乡与陶金坪乡的情况差不多，甚至部分群众根本不知道自己承包的土地还有农村土地经营权证。

（二）农村土地流转方面。经查全县还有34个乡镇没有建立土地流转服务中心，村里没有建立土地流转服务站，没有专门的人员管理农村土地流转工作，致使土地流转滞后，形成流转无人指导服务、档案资料无人管理、流转合同无人鉴证、出现问题无人处理的“四无”局面，严重影响了现代农业向集约化、专业化、组织化、社会化方面发展。有些私自兑换、口头约定的流转，由于没有专门的机构登记备查或有机构本人没有申报登记备查，都给以后产生流转纠纷埋下了严重隐患。有的乡村虽然设置了土地流转服务机构，因没有配备人员，安排经费等原因，实际没有真正开展工作，名存实亡，无不给土地流转工作造成了被动局面。

（三）农村土地征占方面。经查，全县农村承包土地在征占前及征占后均没有对承包合同书经营权证报请乡（镇）经济发展中心变更登记，县经管局也没有收到一期因土地征占乡（镇）经济发展中心申请承包合同经营权证变更登记的。

1、自农村经营管理站并入乡镇经济发展中心后，原从事经管工作的人员有的调离了经管工作岗位，从事其他工作，造成个别乡镇没有懂业务的人从事经管工作，使农村土地承包管理工作处于瘫痪半瘫痪状态。

2、有部分乡村没有设立农村土地承包经营纠纷调解委员会，个别设立了的，由于没有配置人员，或者配备了人员没有经费保障，没有实质性开展纠纷调解工作，承包纠纷越积越多，严重影响社会和谐稳定，人民安居乐业。

3、县级因没有设立农村土地承包纠纷调解仲裁庭，乡村无法调解的纠纷，县经管局无法仲裁，致使土地承包纠纷的仲裁案子，按照《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，本应以仲裁的方式解决的，只有由县法制办进行土地确权处理解决。

四、建议：要切实搞好农村集体土地管理工作，建义务必建立和完善“二大体系”，强化“二大管理”。

（一）全面建立和完善农村土地流转体系。要大力推进农村土地承包经营权流转工作，培育农村土地经营权流转市场，必须全面建立乡（镇）土地流转服务中心，建立健全的土地流转合同登记、备案等制度，规范农村土地承包管理、完善纠纷调处机制，采取“建立四大体系、实施三个依托、确保四个到位”的工作思路，才能促进农村土地承包经营权依法、合理、有序流转。

（二）强化农村土地承包合同管理，做好农村土地承包合同档案管理工作。乡（镇）须配备人员，安排经费和场地，有序管理好农村土地承包有关档案资料。一是建立和健全农村土地承包合同的登记、备案制度，做好合同变更、经营权证变换工作，二是建立和健全土地流转合同的登记、备案制度，做好土地流转合同的管理工作。

四大体系：一是建立健全完善的组织体系。进一步建立和健全农村土地承包经营权流转工作议事协调机制，强化乡（镇）农村土地流转服务中心建设，建立村级农村土地流转服务站，做好土地流转基础工作。二是完善政策支持体系。我县虽然出台了《溆浦县农村土地承包经营权流转财政奖补专项资金管理办法（试行）》，但奖补的金额小，支持的力度不大，农业、水力、发改、农业综合开发等部门应整合资源，重点扶持种植大户、专业合作社等土地流转大户，形成有利于农村土地流转工作开展的政策支撑体系。三是建立信息服务体系。利用溆浦农经网、乡（镇）信息显示屏，建立土地流转信息服务平台。四是创新监管体系。建立预警机制，落实准入和退出机制，建立风险防范机制，完善农村土地流转纠纷调处机制。

三个依托。一是依托龙头企业带动土地流转，形成“企业+基地+农户”模式，把农户的土地纳入龙头企业基地中，促进土地流转吸纳农村劳动力就业。二是依托专业合作社带动土地流转。三是依托种植大户带动土地流转。通过三个依托，达到农业实施集约化、专业化、组织化、社会化经营，提高经济效益。

四个到位。一是培训服务到位。以农广校为平台，强化农民技能培训，发展劳务输出业。二是政策措施到位，兑现各种奖励扶持政策，加大支农资金整合力度，出台打破城乡“两元结构”的具体政策，从根本上解决农民土地流转的后顾之忧。三是目标责任到位。在土地流转和规模经营发展进程中，明确目标责任制，强化部门责任，共同推进土地流转工作。四是督促考核到位。加大对土地流转工作的督促检查，实行单项考评与综合考评相结合，将土地流转工作纳入年度综合目标考评内容，形成加快推进农村土地经营权流转的动力。

（三）全面建立和完善的农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系。按照《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的规定，依法建立村乡（镇）调解、县仲裁的农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系。村乡（镇）安排场地、经费、人员，有专人抓，设立村乡（镇）农村土地承包经营纠纷调解委员会，分别下设村级调解站，乡（镇）调解庭负责辖区内农村土地经营纠纷的调解工作，乡（镇）指导村，在村调解不好的情况下，乡（镇）再主持调解，在乡（镇）调解未果的情况下，再交县仲裁。县设置农村土地承包经营纠纷调解委员会，负责管理全县农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作，下设“二庭二室”。

“二庭二室”。主要是仲裁庭，合议调解庭，案件受理室和档案室。仲裁庭、合议庭成员，除经管人员外，还可配备聘请编外的法院、司法、法制办等单位有关人员。

通过机构的设立，人员经费的安排，基础设施的改善，全面改善调解仲裁办案条件，按流程规范开展调解仲裁工作，实现农村土地承包经营纠纷调解仲法律化、制度化和规范化。对于机构的设置，必须要有省级权威部门下发到正式文件明确到县里执行，方可有效。

（四）加强部门合作，强化土地征占管理。凡是征占农村集体土地（包括家庭承包地）的单位和个人，在签订征占合同之前，要和乡（镇）经济发展中心联系，乡（镇）经济发展中心要参与征占的全过程，在合同中要加一条，在被征占户农村承包经营合同更改，土地经营权证换发之后，征占合同才能生效。这样才能保证农户的承包地面积等基本资料和村、乡（镇）、县（县档案局）的一致，才能有效地避免纠纷的发生，发生了纠纷才有据可查。同时，也只有，加强征占管理，才能搞好农村土地流转体系和农村土地纠纷调解仲裁工作。